应急指挥何去何从？由“H1N1”引发的思考

　　近日，世界卫生组织将甲型H1N1流感警戒级别升至6级，一场遍及全球的流感“攻防战”进入白热化阶段。而内地一百多例甲型H1N1流感病例的确诊，一系列涉及多个省市的疾病防控“战斗”相继打响，也让我国各级政府及有关部门着力打造的应急指挥体系，正在经受又一次“压力测试”。同时，目前国内应急指挥系统的建设状况如何，应急指挥系统下一步往何处去等问题，也成大家关注的焦点。要弄清楚这些问题，就需要从应急指挥系统建设的需求说起。

从“非典”到“甲型H1N1”，应急指挥需求增长迅猛

　　提到应急指挥，许多人首先想到的就是2008年抗震救灾过程中，多部门之间的协调指挥。实际上，这只是应急指挥范畴中的一部分而已。最近H1N1甲型流感病例相继出现后有关部门采取的紧急处置，就是一次典型的应对公共卫生事件的应急指挥过程。

　　如今大家耳熟能详的“应急指挥”，实际上在国内应2003年“非典”后起步，已发展了六年时间。与此同时，伴随着近年来各种自然灾害、社会安全事件的频发，国内应急指挥系统建设迅速兴起。在短短数年中，成为了一个容量可观的应用市场，而且增长态势迅猛。根据知名调查机构计世资讯发布的研究报告显示，2009年中国城市应急联动系统IT投资总量将达20.1亿。

　　巨大的数字背后，也意味着有着大量的建设项目需要完成。根据《国家突发公共事件应急体系建设规划》的要求，在2007年底前，我国要基本完成国务院应急平台、10个示范省级应急平台的应急指挥场所和基础支撑系统建设，完善12个示范部门应急平台建设；2009年完成其他省级应急平台的建设，完善其他国务院有关部门应急平台或值班系统的建设。这些系统的建设主要集中在综合应用系统建设和信息资源整合，实现互联互通和信息共享，具备视频会商、图像接入和指挥协调等基本功能上。

　　我们从此次甲型H1N1流感疫情防控过程中，可以明显感受到我国应急指挥的整体水平有了长足的进步。及时发现、迅速协调、快速布控，应急指挥体系的快速反应能力有了明显提高，这与应急平台的建设也有很大关系。

　　在信息化建设一直占据重要地位的H3C，对这一市场的快速发展有着非常直观的感受。据H3C解决方案部总监 闫夏卿介绍，这几年中，国内众多应急指挥项目纷纷上马，成为中国信息化应用领域的热点之一，仅H3C就参与了上海、天津、江苏、宁夏等国内数十个应急指挥平台建设。

　　有业内人士分析，在国家强调“保增长、保民生、保稳定”的大环境下，有关部门会持续加大对应急指挥体系建设的投入。而对于这一新生事物来说，如何找准方向，采取合理高效的建设模式，是保证未来进一步提升应用效果最值得考虑的一点，也是我们在此讨论这一话题的原因。

济南铁路部门遭质疑的背后——信息沟通最重要

　　此次H1N1济南病例的防控过程中，卫生部门与铁路部门之间曾经发生的疫情信息未及时共享的小插曲，也让我们更清楚地认识到了目前应急指挥系统建设的不足。

　　尽管国内的应急指挥系统建设已经有一定成效，但我们也应该清楚的认识到，从整体上讲，综合性强、数据容量大、反应灵敏的指挥系统还没有真正建立，无法充分利用各类信息资源，保障应急管理体系的高效运转。各部门的指挥系统还没有做到相互兼容、有机统一，特别是在实际应急指挥过程中，不同处置任务的分指挥员之间无法及时有效进行数据交换、信息交流，难以准确快速传递信息。这与目前我国还处于应急系统发展早期有着密切的关系，许多部门将应急指挥体系的建设重点放在了应急指挥场所系统的建设上，这在一定程度上来说，的确给应急指挥提供了基本保障，但并非解决问题的关键所在。

　　例如上面提到，济南卫生防疫部门在获取疫情报告后，未能与铁路部门形成第一时间的信息共享，造成未密切接触者隔离不及时，济南铁路部门遭公众质疑的情况。这充分说明，做好应急指挥，仅仅依靠建设应急指挥中心，是远远不够的。

　　从此次甲型H1N1流感防控过程我们能够看出，一方面需要有关部门事前制定相应的应急预案，做好未雨绸缪，另一方面，高效畅通的信息沟通平台必不可少，这也正是让应急系统中各级、各部门、各类组织以及个人之间获得、共享有效及时信息，实现高效沟通，实现快速有效科学的决策的基础。

　　H3C解决方案部总监闫夏卿表示，综合应用系统的建设需要应急管理及组织的完善为后盾，目前，国内许多部门的应急人员组织框架刚刚明确或建立；缺乏足够的事件驱动优化完善，很多行业应急预案还停留在框架总则等早期阶段，很多预案还没有得到具体事件的验证，应急工作管理模式与现有的应急系统缺乏磨合，这种情况下，强行建设应急指挥综合应用系统变得不切实际。就H3C来看，基础支撑系统是眼下应急指挥系统建设最需要加强的重点，在现阶段作为应急系统的核心应用，来完成相关职责。

　　事实上，许多用户也正在趋同H3C的这一观点。在H3C参与的众多建设项目中，用户基本上都将通信、网络、视讯、监控等用于信息沟通传递的基础设施作为了要点，而并没有大规模的开展综合应用系统的建设。相信在未来很长一段时间内，这也是应急指挥系统建设的“主旋律”。

实现数据共享，让应急指挥不再迷茫

　　那么，既然许多地方开展了应急指挥基础设施建设，为何还是会出现前面所提到的信息沟通不畅、各部门之间数据共享困难的情况呢？

　　我们知道，应急指挥是一个庞大的体系，它不仅在分别在国家、省、地市等层面上横向拉通各部门，同时纵向上需要在各行业上下级组织之间建立起沟通网络，而且两者之间还会有交叉，才能保证应急指挥的有效性。例如在此次H1N1事件中，卫生部与各省市卫生厅之间实现信息共享，在北京、四川、山东等出现病例的十几个省市，还需要由省级应急指挥部门牵头，协调卫生、公安、交通等等各部门，对事件进行快速反应与处理。

　　而从另一个角度来说，应急指挥基础支撑系统包含诸多内容，H3C基于以往参与项目积累的经验，将其分为了基础部件系统、基础业务系统、业务调度系统等三部分，其中又分为许多小项。以往建设模式基本采取分块建设、用户拼装的方式，绝大部分系统也没有总体规划。这就造成了此部件与彼部件之间数据难以交换的问题。再加上整个应急指挥体系的“纵横交错”，系统间彼此更难以“沟通”。